可再生能源补贴的问题及发展趋势

来源:国际能源网  日期:2013-02-21 

    我国可再生能源(不含水能)迅速发展与国家补贴密不可分,但我国现有补贴机制不够完善,存在着资金来源不足,拖欠严重,电价上涨压力增大等问题。今后鼓励风能、太阳能、生物质能发电仍应适度补贴,但应防止补贴规模过大超出可支付能力。国家应进一步完善补贴政策,提高补贴绩效,在有限的补贴额度内,带动尽可能多的可再生能源发电。
  一、各国可再生能源补贴的趋势
  对可再生能源发电提供电价补贴是国际通行做法。截止2012年初,全球65个国家对可再生能源发电实施了上网电价补贴政策,德国、丹麦、西班牙、意大利、法国、葡萄牙等电价政策对本国可再生能源发电规模迅速扩大起到了重大作用。美国联邦范围内实施的生产税返还(2.2美分/千瓦时),实际上也是一种电价补贴政策。
  近年来,随着金融危机和欧债危机的深化,发达国家的补贴能力受到制约。加上可再生能源发电成本尤其是光伏发电成本下降显著,许多发达国家开始统筹考虑光伏发电补贴水平与发展规模问题,这导致国际光伏市场增速明显下降。
  德国2009年开始实施发展总量与上网电价下降速度相关联的制度。2012年修订的《可再生能源法》规定,如果年新增光伏容量达到250-350万千瓦,电价下降的速度为9%;超出这一规模,根据超出量的多少相应增加电价下降速度,最高达24%。反之,如果低于250万千瓦,根据低出的量多少相应减少电价下降速度,最低为3%。这一法律规定实际上表明,德国希望将光伏发电的发展速度控制在每年新增300万千瓦左右。
  意大利采用补贴资金封顶的制度。意大利规定,如果2012年光伏发电的电价补贴需求达到67亿欧元,就不再对2012年的后续项目提供电价补贴,这一补贴上限在2012年8月就已经达到,意大利的光伏装机也随后趋缓。
  西班牙受债务危机影响逐步降低并最终取消了补贴。西班牙2008年装机容量260万千瓦,位居世界第一。2009年由于出现了金融危机,西班牙不堪补贴重负,大幅降低了电价补贴水平;随着债务危机进一步深化,西班牙2012年停止了对新建可再生能源发电项目的补贴。从发展规模上,西班牙自2009-2011年三年仅新建110万千瓦,2012年以来光伏建设基本处于停滞。
  二、中国可再生能源补贴面临的问题
  我国通过建立可再生能源基金,以全网分摊的方式进行补贴,有力地促进了可再生能源的发展,但面临的问题也不容忽视。
  可再生能源电价附加无法足额征收。按规定可再生能源电价附加除了西藏地区免收外,其他各类用电全部销售电量,包括自备电厂用户和向发电厂直接购电的大用户均应被收取。可再生能源电价附加标准最初为1厘/千瓦时,2007年调整至2厘/千瓦时,2009年调整至4厘/千瓦时,2011年12月1日调整至8厘/千瓦时(但居民生活用电维持1厘/千瓦时水平)。2011年,全社会用电量4.7万亿千瓦时。如能全额征收,2011年当年应征收总额约200亿元,实际征收约100亿元。
  已征收资金和实际需求之间存在较大缺口。据估算,2011年应支付补贴资金208亿元,实际需求与征收资金量之间缺口达100多亿元。2012年应征收额度为400亿元,实际征收可能在200亿元左右。值得注意的是,2010年后可再生能源电价补贴延迟发放的时间越来越长,已经造成严重拖欠,企业之间形成大量“三角债”。
  实现“十二五”规划目标资金保障能力严重不足。按照已公布的规划,到2015年,风电将产生电量2000亿千瓦时,约需补贴400亿元;光伏发电装机3500万千瓦,当年产生电量500亿千瓦时,按每千瓦时0.5元计算,需补贴250亿元;生物质发电装机1300万千瓦,电量700亿千瓦时,需补贴280亿元;电网接入还需补贴100亿元。以上合计,2015年补贴资金不少于1000亿元。按目前每千瓦时8厘钱的补贴水平测算,即使做到应收尽收,2015年当年可用于可再生能源电价补贴的资金为480亿左右,仍有500多亿的资金缺口。
  国家面临涨电价与欠补贴双重压力。如果完全满足2015年规划要求的可再生能源补贴需要,加上弥补拖欠的补贴资金,预计需要在每度电中征收3分钱左右。由于现在可再生能源标杆电价补贴,是依据企业所报的成本人为测算的结果,企业上报的成本越高,越是可以获得高电价。已定的标杆电价给可再生能源发电企业留出的利润超过了其它发电方式。可再生能源是一种随着规模扩大,边际成本下降较快的产业,而标杆电价调整往往具有滞后性和被动性。可以预见,未来会有很多资金投向可再生能源,国家规划的规模可能大幅度突破。到那时,国家将面临两难选择,要么拖欠补贴,要么就涨电价。当前,我国经济增长的下行压力很大,电价上涨几分钱,将极大地影响企业的竞争力,也会冲抵国家结构性减税等措施给企业的优惠。特别是在能源需求增长放缓,能源供给保持增长的情况下,电价不降反升,也不符合市场规律。
  现有补贴机制可能大幅增加补贴负担。可再生能源项目大部分是地方核准,补贴却是由全网分摊,等于“地方请客,中央买单”。目前有关部门正在研究的光伏产业发展政策中,准备根据光伏发电发展的需要,及时调整可再生能源电价附加征收标准;利用财政预拨的办法,解决电网不能及时向光伏企业拨付补贴的问题。这些政策总的看是积极的,但也会给企业一个预期,即只要上光伏项目,国家就要给补贴;补贴不够就涨电价;补贴资金即便不到位,财政也会用预拨的方式兜底。考虑到电价上涨往往会受各种因素的影响出现滞后,如通胀压力、企业竞争压力等。一旦电价上涨不到位,财政预拨后很可能出现收支不能相抵的情况。在未来几年财政增支减收因素增多的情况下,这可能会是一个不小的新负担,需要引起警惕。
  三、如何完善可再生能源补贴机制
  启动国内市场、发展可再生能源是必要的,但应当根据需要与可能,保持合理的规模,防止出现敞开口子补贴的现象。
  第一,采用以补贴定规模的办法。我国应改革现有可再生能源的补贴办法,今后新上风电、太阳能发电、生物质能发电项目,应在补贴资金已经明确落实的情况下进行核准,没有落实补贴的项目不能接入电网。这将有利于防止补贴不到位和过度补贴产生的负面影响。同时,不再将可再生能源规模作为对地方和企业的考核标准。
  第二,补贴规模应与经济发展形势相适应。为避免削弱企业竞争力,今后几年电价不宜大幅上调,可再生能源基金征收标准维持在每千瓦时8厘的水平。为了落实“十二五”规划确定的各项可再生能源发展目标,有关部门和电网企业应通过可再生能源基金应收尽收、挖掘潜力来解决。不宜用财政资金替电网预拨可再生能源补贴。
  第三,建立单位补贴额度逐年降低的机制。为了提高有限补贴资金的绩效,对风能、太阳能发电应当普遍推行招标定价的方式,不再搞“高成本高补贴”的成本定价。而是通过竞争确定项目开发业主和发现价格,从而形成每千瓦时补贴额度逐年、逐批次降低的机制,使现有的补贴资金补贴尽可能多的电量,促进可再生能源上网价格尽快达到常规电力的水平。

可再生能源补贴的问题及发展趋势

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